中顿时静了许多。

    他这次，避开那些争论的焦点，抛出了一个新的方案，或者说是一个新的说法——将天下重新划道，重建二十四都督制。

    道在唐代前期，只是一种监察区。

    自唐朝建立到睿宗、玄宗时，国家和社会已经在和平环境中发展了近百年之久。中央集权的统治方式和律令制度建立，唐继承隋末由350余州府和1500余县组成的地方州、县两级制行政秩序形成并正常运转，由中央直辖天下350余州府，也显得实在琐碎而繁重不堪。

    因此在贞观元年（627），唐太宗“因山河形便，分天下为十道”。废除战时延续下来的军国行台省制，各道由皇帝不定期派巡察使或采访使巡视，监察地方官吏和了解各地情况。

    经历了最初的军国行台省制、都督府制和分道巡察制等制度演变，景云、开元道制改革中，已经逐渐形成与节度使并立的，按察、采访诸使差遣官，以确定道的治所和使府编制。

    其中最著名的就是睿宗“景云二年六月二十八日制，敕天下分置都督府二十四，令都督纠察所管州刺史以下官人善恶。”的事件。

    按照中书门下的规划，

    全国被分为二十四个都督府管区，加上雍（长安）、洛（洛阳）特别行政区，共二十六个大的政区。诸府的级别、治所、辖州数目、长官及僚佐的品级职责等也都有细致的设计。主旨也很明确，就是拟以都督制取代分道巡察制，让二十四都督担负原由朝廷中央临时委派的巡察使、按察使所担负的责任，负责对本地官吏的纠察管理。

    可谓是一个全国通盘考虑的规划方案。但还没开始实施，就因为上层的政治斗争而泡汤。

    到了开元年间，随着国力的繁盛和人口的增加，同样的问题再次突显出来。因此太上皇在开元二十一年，分天下为十五道，每道置采访使，检察非法，如汉刺史之职。

    “京畿采访使理京师城内，都畿理东都城内，关内以京官遥领，河南理汴州，河东理蒲州，河北理魏州，陇右理鄯州，山南东道理襄州，山南西道理梁州，剑南理益州，淮南理扬州，江南东道理苏州，江南西道理洪州，黔中理黔州，岭南理广州。”

    “是岁，分天下为京畿、都畿、关内、河南、河东、河北、陇右、山南东、西道、剑南、淮南、江南东、西道、黔中、岭南凡十五道。各道置采访使，以六条检察非法，两畿以中丞领之，余皆择贤刺史领之。非官有迁免，则使无废更。唯变革旧章，乃须报可，自余听便宜从事，先行后闻。”

    《唐书.地理志》

    后来因为对外战争的需要，开始在道一级增设众多节度使领兵，又以节度使兼领按察、营田、采访、处置诸大使，以便就近集中资源，临机处置边防战略。后来安史之乱爆发，朝廷处置不力，屡屡丧师，甚至连过度都丢了，不得不开始在地方广授节度、观察、防御诸使，以军民自募自守临机克敌，以牵制叛军威逼的脚步。

    但随着节度使权利的扩大，又产生另一个问题。战争中大量因为战时需要所任免的权设官与后奏官制度，却被大量沿袭了下来，这就造成道一级人员配置，与中央统一的地方州县官吏配置、选调用人办法有冲突，形成了用人上的双轨制。这对于加强中央集权来说是不利的。也造成了唐后期官制、用人及管理制度的混乱，以及干弱枝强局面的形成。

    例如，按照隋以来惯例，州县官吏的选调任用，九品以上须经过中央吏部，或制授、或奏授，终唐一代皆如此。而道一级建制的人员使用却是例外，即一般判官、掌书记等僚佐可以由使府直接辟除署用，只走一下“奏授”的形式，节度、观察使有完全的任用权。

    “今诸道节度、都团练、观察、租庸等使，自判官、副将以下皆使

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