。不过，这次出台的各种制度措施要比以往的更具综合xìng和系统xìng。

    中共的反腐败实际上是中共政治改革的一项重要内容。如何防止党的各级领导层的腐败，尤其是第一把手的腐败，是改革开放以来中共最大的政治关切，原因很简单，因为腐败会亡党亡国。上世纪80年代初，邓小平强调党和国家领导制度的改革，其重中之重就是如何防止党的领导层的权力腐败。因为中共是中国唯一的执政党，不存在有效的外部制约力量，而内部也缺乏分权、参与和制约机制，因此在一些地方，一党执政往往演变成一人执政。党的各级领导人经常居于全体党员之上，党的组织原则包括民主集中制和集体领导制等常常徒有虚名。一人执政不可避免地导致权力的腐败，权力的腐败又进一步导致经济和政治等各方面的腐败。

    这次出台的《工作规划》的重点之一，显然是要通过党内民主来解决党的领导层的权力腐败问题。规划强调，要完善党的地方各级全委会、常委会工作机制，建立健全中央政治局向中央委员会全体会议，地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度。去年中共十七大提出要实行党内民主，而《工作规划》在很大程度上就是配合十七大，对党内民主的内容进行制度细化，只不过《工作规划》把党内民主放到了反腐和防腐的话语体系中。

    须处理党政两套平行制度

    但党内民主问题的提出绝对不能忽视与之密切相关的问题，那就是党政关系。党政关系是中国基本国家制度的主轴之一。党政关系历来困扰着中共领导层。党政不分、以党代政一直是中国政治的普遍现象。上世纪80年代中期，邓小平把党政关系的改革定为中国政治改革的一个主题。为了解决这个问题，当时有“党政分工”和“党政分开”等不同的提法，有关方面也进行了一系列很有成效的改革和试验。1989年以后，领导层不再提党政关系的改革，但并不是说这方面没有任何改革。从中央高层到企事业单位，党政关系实际上发生了很大的变化。但不管有怎样的变化，党还是居于政府之上。很多年来，中共一直强调要从革命党向执政党转型，但实际上是从革命党向行政党转型。究其实质来说，党是第一级政府，各级人民政府是第二级政府。

    《工作规划》所展示的改革，如果能够实行，的确是党内民主的一大进步，但另一方面，它也必然影响到党政关系。在中国的政治体制中，党的建制的扩大和党的功能的加强，经常意味着政府权力的削弱和职能的弱化。中共仍然面临着如何处理党政两套平行的制度体系及其领导班子关系问题。

    从理想层面来说，党政应当分野：党管政治，政府管行政。政党应当履行政治责任，而政府的焦点则是行政效率问题。就是说，党权应当是政治权，不是行政权。一旦党权演变或者扩展成为行政权，党就演变成了直接行政组织。如果党只管政治，管重大问题的决策，而不涉及政策的执行，那么作为政策执行机构的政府仍可以有所作为。一旦党权演变为行政权，那么政府基本上只是一个辅助机构。这样就不可避免地产生诸多负面效果，包括政党政治功能的衰落、行政成本的增加、行政效率的低下和党政冲突的增加等。党政两套机构之间的冲突经常体现为两套班子之间的冲突，而两套班子之间的冲突又会体现为党委书记和行政首长之间的冲突。在同一级，党委书记和行政首长之间的冲突没有任何协调机制。因为两者都是上级任命的，只有上一级党委和政府才能加以协调。而上级各方面也不见得能够对下一级人事达成共识，很多人事纠纷往往会上升到中央。这是中国无穷人事纠纷的制度根源。经济社会利益的多元化必然反映到人事制度层面。可以说，如果没有制度上的改进，党政之间的冲突会随着时间的推移越来越甚。

  

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